近日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，在產(chǎn)業(yè)界引起熱烈反響。
“《指導(dǎo)意見》最突出的特點(diǎn)就是最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與。”11月16日，在國家發(fā)展改革委11月份新聞發(fā)布會(huì)上，國家發(fā)展改革委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人李超在回應(yīng)“PPP新機(jī)制”熱點(diǎn)問題時(shí)表示，下一步，國家發(fā)展改革委將抓緊制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則，動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目清單，指導(dǎo)各地按照新機(jī)制要求，規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作新項(xiàng)目，真正做到最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)民間資本積極性，切實(shí)激發(fā)民間投資活力。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，聚焦使用者付費(fèi)、鼓勵(lì)民營企業(yè)參與、支持項(xiàng)目創(chuàng)新是“PPP新機(jī)制”的三大亮點(diǎn)。記者注意到，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式，產(chǎn)生的收益歸特許經(jīng)營者所有。這將鼓勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效、節(jié)能降耗、提高收益，從而最大限度激活民營資本活力。
新機(jī)制有望治“舊疾”
PPP(Public-Private-Partnership)，即政府和社會(huì)資本合作。據(jù)李超介紹，PPP中第一個(gè)P指公共部門、第二個(gè)P指私人機(jī)構(gòu)、第三個(gè)P指合作，我國推進(jìn)PPP的初衷，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營效率和管理水平。我國PPP模式自2014年實(shí)施至今，已近10年。《指導(dǎo)意見》也是政策層面力度較大的一次調(diào)整，將對逾十萬億元規(guī)模的PPP項(xiàng)目市場帶來深遠(yuǎn)影響。
“新機(jī)制聚焦‘使用者付費(fèi)項(xiàng)目’，根本目的是從源頭上防范新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是一種針對性糾偏。”有業(yè)內(nèi)人士向記者表示，新機(jī)制本質(zhì)是特許經(jīng)營模式的回歸，是市場內(nèi)在規(guī)律的必然要求。回望過去，我國PPP模式自實(shí)施以來，短期內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量及投資規(guī)模快速攀升。官方數(shù)據(jù)顯示，2014年以來累計(jì)入庫PPP項(xiàng)目投資額逾10萬億元，目前累計(jì)開工建設(shè)PPP項(xiàng)目超過5000個(gè)。這在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但野蠻生長也導(dǎo)致了一些亟待解決的問題。
以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為例，業(yè)內(nèi)曾流傳“成也PPP，敗也PPP”的說法。在以公共服務(wù)市場化為導(dǎo)向的PPP模式下，大量環(huán)保業(yè)務(wù)被打包為PPP項(xiàng)目，也引來綜合實(shí)力較強(qiáng)的環(huán)保上市公司競相搶灘，并為公司業(yè)績增彩不少，碧水源、博天環(huán)境、東方園林等由此發(fā)展壯大，同時(shí)推動(dòng)了我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
但快速擴(kuò)張帶來的資金壓力不斷發(fā)酵，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率不斷攀升，相繼出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難、債務(wù)違約等問題，最終導(dǎo)致環(huán)保行業(yè)在2018年出現(xiàn)了PPP“爆雷潮”，碧水源等紛紛引入國資尋求混改，部分公司更是受此拖累而退市，如盛運(yùn)環(huán)保。
同時(shí)，大規(guī)模純政府付費(fèi)項(xiàng)目，帶來地方政府隱債高企及重工程輕運(yùn)營等問題，這也成為PPP模式被詬病的重要原因之一。據(jù)悉，PPP項(xiàng)目一般實(shí)行政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種模式。目前超過九成的PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。
今年2月，全國PPP項(xiàng)目因開展清理核查，被按下暫停鍵，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫也暫停入庫。在此背景下，PPP的走向備受業(yè)內(nèi)關(guān)切。《指導(dǎo)意見》無疑為PPP市場的健康發(fā)展注入活力。PPP新機(jī)制提出“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，以解決原有過度依靠政府付費(fèi)的頑疾，回歸公共服務(wù)市場化的本質(zhì)。
以市政供水為例，存在兩類特許經(jīng)營——制水廠單元的特許經(jīng)營與水司特許經(jīng)營。據(jù)北控水務(wù)集團(tuán)市場投資中心副總經(jīng)理徐東升介紹，當(dāng)前因終端水價(jià)調(diào)整不到位不及時(shí)，兩類特許經(jīng)營項(xiàng)目均存在增加政府負(fù)擔(dān)、企業(yè)投資虧損、政府和社會(huì)資本合作不暢等問題。新機(jī)制下，解決水價(jià)問題依然是上述政策可落地、可執(zhí)行的重要一環(huán)。
民企參與熱情升溫
“新機(jī)制分類施策，采用清單、控股等措施，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營企業(yè)。”徐東升認(rèn)為新機(jī)制有利于激發(fā)民企投資。在他看來，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，是對促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的響應(yīng)和落實(shí)，對于拉動(dòng)民間資本、促進(jìn)民營投資(包括外商投資)具有重要意義。
《指導(dǎo)意見》明確，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施。優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》并動(dòng)態(tài)調(diào)整。
同時(shí)，對相關(guān)領(lǐng)域擬采取特許經(jīng)營模式推進(jìn)的項(xiàng)目，根據(jù)特性進(jìn)行分類施策：市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股;關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。其中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于前者，污水處理項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目屬于后者。
“這也意味著，政策為具有投資能力、具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢的上市民營企業(yè)帶來投資機(jī)遇，可激活民企或外資的投資積極性。”薛濤說。如目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電市場國企占比已然很高，根據(jù)項(xiàng)目清單，新建及改擴(kuò)建項(xiàng)目或?qū)⒊霈F(xiàn)新的景象。
固廢處置龍頭偉明環(huán)保也樂觀看待政策帶來的商機(jī)。“新機(jī)制將極大激發(fā)專業(yè)環(huán)保民營企業(yè)投資建設(shè)固廢處理項(xiàng)目的意愿和信心，發(fā)揮在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營上的主導(dǎo)權(quán)，不斷提升項(xiàng)目工藝技術(shù)水平、運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量和效率。”偉明環(huán)保董秘程鵬直言，這將有助于促進(jìn)公司垃圾處理主業(yè)的發(fā)展。
據(jù)介紹，偉明環(huán)保已參與了國內(nèi)一大批垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理、污水處理、垃圾清運(yùn)等PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營，截至9月底公司投運(yùn)的控股垃圾焚燒項(xiàng)目日處理規(guī)模約3.37萬噸。
“新機(jī)制有望進(jìn)一步提升民營企業(yè)拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域市場的積極性，顯著提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和水平，也有利于PPP項(xiàng)目形成穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制，顯著降低對地方財(cái)力的依賴和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”僑銀股份相關(guān)人士如此分析。
鼓勵(lì)合作模式創(chuàng)新
“新機(jī)制明確提出了產(chǎn)生的額外收益歸特許經(jīng)營者所有，將改變成本核定模式的不利影響，激發(fā)行業(yè)橫縱雙維度的深入探究，也為社會(huì)資本技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，以及民企與國企合作機(jī)制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。”談及新機(jī)制的亮點(diǎn)，薛濤直言。
《指導(dǎo)意見》明確，鼓勵(lì)特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目更好實(shí)施。特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出(服務(wù))效果的前提下，通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有。
“規(guī)范PPP投資，對行業(yè)增量市場有一定推動(dòng)作用。確保收益的條件下，民營企業(yè)可能會(huì)和國企共同加大投資。新機(jī)制鼓勵(lì)國企盤活存量資產(chǎn)，民企可以通過與國企合作探討新模式。”永清環(huán)保董秘姚鍵表示。
在業(yè)內(nèi)看來，國企和民企合作可以優(yōu)勢互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、合作模式創(chuàng)新，一方面解決民企參與度問題，一方面通過風(fēng)險(xiǎn)收益分配原則，各有獲益，實(shí)現(xiàn)雙贏。如民企可與國企央企形成聯(lián)合體，結(jié)合相關(guān)政策，形成戰(zhàn)略型鎖定，在深度參與的同時(shí)，可通過工程及設(shè)備銷售獲得相應(yīng)前期回報(bào)，在一定程度上抵消前期投資風(fēng)險(xiǎn)。
《指導(dǎo)意見》有望成為相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、管控提升、降本增效、資源化延伸的驅(qū)動(dòng)力。縱向驅(qū)動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，包括智慧賦能的升級，帶動(dòng)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展;橫向驅(qū)動(dòng)多領(lǐng)域的合作，如固廢資源化、污水污泥資源化延伸及跨領(lǐng)域合作等。
以尚處于高速發(fā)展期的有機(jī)固廢資源化為例，其呈現(xiàn)出資源化路徑多元、技術(shù)門檻相對較高、運(yùn)營情況復(fù)雜多變的特點(diǎn)，有一定利潤空間但同時(shí)需承擔(dān)資源化供需風(fēng)險(xiǎn)。新政策下，多元的資源化路徑將得到更多政策支持，民企也將更好地發(fā)揮其技術(shù)差異性優(yōu)勢，在此類項(xiàng)目中占據(jù)一席之地。
“堅(jiān)持技術(shù)、管理和商業(yè)模式創(chuàng)新，控制項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，在確保服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下努力降低社會(huì)治污成本，也是偉明環(huán)保一貫的經(jīng)營理念。”程鵬表示，新機(jī)制背景下，公司將積極接洽固廢處理新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目，并與包括國企央企在內(nèi)的各類優(yōu)秀企業(yè)合作，努力將優(yōu)質(zhì)的環(huán)境治理服務(wù)推廣到更多地區(qū)，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。
記者注意到，新機(jī)制出臺(tái)僅一周，已對環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域產(chǎn)生明顯的促進(jìn)作用。環(huán)境司南數(shù)據(jù)監(jiān)測顯示，11月8日至14日，全國發(fā)布的環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目項(xiàng)目量已有7個(gè)，日均1個(gè);而截至11月7日，2023年全國共開標(biāo)各類環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目為85個(gè)。(來源：上海證券報(bào))
